![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
Частное и государственное по К. Я. Загорскому
...в области железнодорожного дела, раньше и в большей степени, чем в огромном большинстве других областей хозяйственной жизни, стихийные процессы уступают место элементам сознательного воздействия и планомерного устроения. Железнодорожное дело нигде не развивалось всецело под влиянием личного интереса и свободного усмотрения предпринимателей. В нем очень рано, если не с самого же начала, .в большей или меньшей мере проявляется сознательное и планомерное воздействие государственной власти. Ныне же железнодорожное дело на всех своих стадиях, каковы: проектирование новых железных дорог, учреждение новых железнодорожных предприятий, реализация необходимых финансовых сродств, осуществление отдельных линий в определенных направлениях, затем весь процесс сооружения линий, открытия на них движения и всей дальнейшей эксплоатации, требует постоянного содействия и вмешательства государственной власти, планомерной организации и систематического руководства из одного центра.
Указанное проникновение публично-правовых начал в железнодорожное дело последовательно развивается в целую систему публичного железнодорожного права, важнейшие черты которой могут быть выражены в следующих положениях.
На первом месте следует поставить уже упомянутое выше положение, в силу которого сооружение и эксплоатация железных дорог составляют исключительное право самого государства. Все другие предприниматели, как частные лица (физические или юридические), так и публично-правовые союзы, могут получить это право только путем уступки, пожалования его от государственной власти на особо устанавливаемых условиях. Такая передача права на сооружение и эксплоатацию железной дороги производится в форме особого акта, называемого концессией. В одних государствах, .например, Пруссия, Австро-Венгрия, у нас в прежнее время, концессии выдавались по распоряжениям органов верховного управления, в других (Англия, Франция) не иначе как по актам законодательных собраний. Вопросы о сооружении новых железных дорог распоряжением и за счет казны разрешаются всегда самыми высокими органами государственной власти. Это положение об исключительном праве самого государства на сооружение и эксплуатацию железных дорог признается к настоящее время правосознанием почти всех современных народов. У нас в примечании 2 к ст. 575 Устава о путях сообщения прямо оговаривалось, что «право пользования железною дорогою может быть предоставлено акционерному обществу не бессрочно, а лишь на определенный срок». Таким образом так называемые «частные» железные дороги составляли у нас с самого же момента их сооружения собственность государства, концессионеры же имели только право пользования. [К. Я. Загорский Экономика транспорта, М.-Л, Госиздат, 1930, стр. 125–126].
10. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНАЯ ПОЛИЦИЯ
Повсюду учреждается специальная железнодорожная полиция, задача которой заключается в ограждения от всяких фактических нарушений пригодности всего состава железной дороги со всеми ее принадлежностями и всего хода эксплоатации с целью обеспечения железной дорого возможности правильного функционирования, как средства .сообщения. Есть полиции: дорожная, речная, каналов, крепостей, но нет специальной полиции школьных зданий, зданий судебных и административных учреждений, учебных плацов и т. д . Эта наличность института специальной полицейской охраны характеризует совершенно особый публично-правовой характер первой категории имуществ, являющихся государственным в собственном смысле этого слова, в отличие от второй категории обычных казенных имуществ, которыми государство владеет как частный собственник на началах частного патримониального права. Такое ж е значение имеет и установление особой уголовно-судебной защиты, выражающейся в усилении наказаний за проступки, заключающиеся в повреждении имущества, если они направлены против железнодорожных сооружений.
11. НЕРАЗДЕЛЬНОСТЬ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ИМУЩЕСТВА И НЕОТЧУЖДАЕМОСТЬ ОТДЕЛЬНЫХ ЕГО ЧАСТЕЙ
Однако предупреждения фактических нарушений правильного функционирования железной дороги еще недостаточно. Есть целая область другого свойства нарушений, гораздо более важных и значительных по своим последствиям. Это все те воздействия, которым может подвергнуться имущество железной дороги и ее принадлежности, равно как и вся деятельность ее по эксплоатации в порядке частного права. Поэтому наряду со специальной полицейской и уголовно-судебной защитой устанавливается как в самом законе, так и в уставах отдельных железнодорожных обществ целый ряд постановлений, имеющих целью оградить правильное функционирование железной дороги от нарушений второго порядка. Согласно этим постановлениям, ни третьи лица, ни сама дорога не могут причинять ущерб дееспособности предприятия, лишая какой-либо предмет, служащий эксплоатации, его назначения путем каких-либо частно-правовых действий или принудительного судебного взыскания. Ни подвижной состав, ни железнодорожные земельные участки, ни вообще какое бы то ни было имущество дороги, как движимое, так и недвижимое, на могут быть ни закладываемы, ни отчуждаемы без особого разрешения правительственной власти. Они но подлежат также действию давности. Всякая железная дорога, одинаково как частная так и казенная, .вместе со всеми ее принадлежностями составляет, по выражению нашего законодательства, «недвижимое имущество нераздельное», по немецкой терминологии: «дорожное единство» (Bahneinheit). Присужденные с железных дорог взыскания не могут быть обращаемы ни на какие принадлежащие нм предметы, а равно на имеющиеся в их кассе денежные капиталы.
12. ОБЯЗАННОСТЬ ЭКСПЛОАТАЦИИ И ПЕРЕВОЗКИ.
Основное и самое важное положение публичного железнодорожного права в отношении эксплоатации заключается в тем, что она составляет не только право, но и обязанность железнодорожного предприятия, одинаково как казенного, так и частного, причем эксплоатация должна вестись правильно и сообразно с назначением железной дороги, как средства сообщения. Поэтому строительные сооружения, перевозочные средства и учреждения, по эксплоатации постоянно должны быть поддерживаемы в таком состоянии, чтобы совершать перевозки безопасно, скоро и в размерах потребностей населения, народного хозяйства и государства. Закрытие эксплоатации на железной дороге может последовать только в том же порядке, в котором предпринимается самая постройка дороги и открытие на ней движения. Частный предприниматель ни в каком случае не может остановить эксплоатацию без согласия государственной власти. Он не может освободиться от возложенной на него по акту концессии обязанности эксплоатации и путем передачи ее кому-либо другому без одобрения государственной власти. Соответственно с этим и слияние двух или нескольких железнодорожных предприятий в одно целое может последовать не иначе как с согласия и утверждения государственной власти. Эта обязанность железнодорожных предприятий непрерывно поддерживать и вести эксплоатацию своих, линий выражается в отношении публики в установлении для железных дорог обязанности исполнять все требуемые от них перевозки пассажиров, багажа и грузов. Этот принцип принят законодательством всех стран. Если в некоторых государствах, например в Англии и Соединенных штатах Америки, он и не выражен в законе в прямой форме, то практически он выводится из действующего в этих странах прямого и положительного запрещения оказывать одним клиентам дороги какие-либо преимущества пред другими. В нашем законодательстве этот принцип был установлен совершенно определенным и .общим образом для всех железных дорог уже в Общем уставе российских железных дорог 1885 г. В действующем уставе железных дорог Союза ССР 1927 года он формулирован в ст. 3-й следующим образом: «перевозка пассажиров, багажа и грузов между всеми станциями, пассажирскими или товарными, смотря по роду перевозки, составляет обязанность каждой открытой для общего пользования железной дороги». Для обеспечения исполнения дорогами этой обязанности .Устав, во-первых, точно перечисляет те относительно немногие случаи, с которых дорога может отказаться от перевозки (ст. 6-я) и, во-вторых, постановляет, что станции должны быть открыты для приема и выдачи грузов ежедневно в определенные для каждого времени года часы (ст. 44), а также, что на каждой станции, открытой для приема грузов, должны быть «весы исправные и в потребном количестве».
Принцип обязательности для железных дорог исполнения транспортных и других связанных с ними операций резко отличает железнодорожные предприятия как от предприятии водного и гужевого транспорта, так и вообще от всякого рода обычных торговых и промышленных предприятий. Тогда как все эти предприятия, могут и юридически и экономически, в зависимости от обстоятельств и состояния рынка, развивать, сокращать и даже прекращать производство своих услуг или товаров, железные дороги и юридически и экономически лишены этой возможности. Ужо это одно обстоятельство само по себе, помимо упомянутых выше, указывает на совершенно своеобразную экономическую и юридическую природу железных дорог и ставит их в особое специальное правовое положение, сравнительно с другими торговопромышленными предприятиями по отношению к государственной власти. У нас, однако, обязанность перевозки существует в настоящее время не только для железных дорог, по также и для государственных предприятий водного транспорта [то же, стр. 130–132].
18. ОБЩЕЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ О ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОМ ХАРАКТЕРЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ.
Таким образом вся деятельность железнодорожных предприятий, как в отношении сооружения их линий, так и в отношении их эксплоатации, всецело проникнута началами публичного, государственного свойства. Они действуют в общественных интересах, осуществляют задачи, поставленные им государственной властью, и во всех своих действиях подчиняются ее предписаниям и правилам. Во всех этих отношениях частные железные дороги находятся в одинаковом положении с так называемыми казенными железными дорогами, но никак не могут быть приравниваемы не только к обычным частным торговопромышленным предприятиям, но даже и к промышленным и коммерческим предприятиям, принадлежащим казне. В частном железнодорожном хозяйстве прежде всего нет частной собственности: ни один из признаков и ни одна из составных частей последней ни в отношении обладания, ни пользования, ни распоряжения не имеют места. Установление всякого рода прав на железную дорогу и на пользование ею, равно как и все распоряжения относительно се основываются на публичном, а не на частном нраве. Затем и по положению предпринимателя, и по своим основным задачам, и по приемам действия частные железнодорожные предприятия отличаются совершенно особым характером сравнительно с обычными торгово-промышленными предприятиями. Казенные промышленные предприятия, в особенности действующие на началах хозяйственно-коммерческого расчета, стоят по своей экономической природе гораздо ближе к частным предприятиям, чем частные железные дороги. Чтобы стать из казенных, т. с. частных предприятий казны, предприятиями действительно государственными, им надо пройти длинный и трудный путь последовательной переработки своих частнопромышленных основ и проникнуться началами публично-правового свойства. Для этого, однако, должны еще выработаться необходимые технические и организационные предпосылки, которых пока не имеется. Из сказанного ясно, что самое наименование железных дорог, принадлежащих государству, «казенными» нельзя признать правильным. Это ставит железные дороги как бы наряду со всеми другими казенными имуществами и предприятиями, и потому может вызывать неясность и сбивчивость в представлениях о действительном характере железнодорожного дела. Ввиду этого мы полагаем, что давно бы пора отказаться от именовании дорог, принадлежащих государству, казенными и называть их государственными, что единственно и соответствует их истинной природе [то же, стр. 139].
Сравнение изложенных Загорским принципов с текущей ситуацией показывает некую двойственность. С одной стороны, если следовать ходу мысли Загорского существующее положение железнодорожного транспорта общего пользования есть "более частное", чем таковое для "частных" железнодорожных компаний Российской Империи. И, как следствие, "гнёт охраны государственных интересов" воздействует на компанию слабее. С другой, правовой характер дискриминации при межвидовой конкуренции проявляется слабее, хотя уровень, выраженный в денежных единицах весьма велик. В рамках либеральной парадигмы конкурирующая железнодорожная компания должна избавится от всех активов, рентабельность которых ниже некой величины, обеспечивающей успех в конкурентной борьбе. Но выгодно ли это народному хозяйству и обществу в целом? Вопрос риторический и ответ на него очевиден. Но это закономерный результат проводящейся железнодорожной политики, а может быть и её отсутствия.